【摘要】：医院项目采购内控制度是医院内部控制制度重要的组成部分，通过对医院内控制度的审计，就涉及项目采购中的争议，提出一些问题进一步思考，以便于更好的掌握项目采购的整个流程及进行审计监督。

　　【关键词】： 医院自筹资金 采购法 自行采购

　　以医院某次审计为例，会计师事务所针对医院的专项设备采购和基建修缮项目采购流程进行重点抽查审计，提出了设备采购未按规定招投标、采购程序不合法等一系列的问题，但引起了被审计单位的异议，医院依据审计意见完善采购内控制度时有些问题值得思考。

　　一、何为财政性资金?医院采购资金是否要按政府拨款和自筹资金加以区分?

　　财政资金是指以国家财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金，既包括中央政府和地方政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。根据有关法律、法规的规定，财政资金应当专款专用，任何人不得违规挪用、拆借。医院用于采购设备和项目资金的主要来源，一是财政拨入专款;二是医院自筹的采购资金。有两种观点：其一，医院的所有采购资金均属财政性资金。因为医院是事业单位，国有单位。按法律规定，自筹资金如果是经上级行主管部门批准的专项收费，原则上属于财政预算外资金，是财政性质资金。如果没有经过上级主管行政机关批准，擅自以国家名义进行收费，则属于违规行为。可见，采购人的自筹资金，多数也是属于财政性资金的性质，也应该严格依法办事，纳入政府采购流程[1]。其二，应区分医院财政专项资金和自筹资金。自筹资金具有广泛性、分散性、灵活性的特点与财政性资金的专款专用不同。在医院年报审计过程中也对财政资金和自筹资金的区别对待，如：财政在审计市级事业单位其他各类收入中“八项收入”(包括：主管部门集中收入、国有资产处置收入、国有资产投资收益、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入)会计核算时需先上缴财政，但审计未将自筹资金形成的“利息收入”作为应上缴财政的收入，可见自筹资金与财政拨款是有所不同的。

　　笔者认为暂且不提自筹资金的性质和来源，医院作为采购主体对于社会公众来看只知道其是为社会服务的机构，它的每一项行为都应该对公众负责，要合法合理，代表的是政府的行为，当然不会首先询问采购资金是否为财政性资金。自筹资金因其灵活性的特点，更应加强管理，严格监督，对于医院来讲，每一笔资金，每一项采购，都应该慎重。

　　二、医院项目采购流程所依据的法律、法规、制度是什么?

　　事务所认为医院所有的资金均属于国有财政资金，适用的法规为《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《市政府采购集中采购目录和采购限额标准》，按照《市政府采购集中采购目录和采购限额标准》政府采购限额标准规定：“除集中采购机构采购项目外，各单位分散采购单项预算金额5万元以上或年批量预算50万元以上的货物项目、预算金额10万元以上的服务项目、预算金额50万元以上的工程项目，采购过程应执行《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》有关规定”。提出：被审计单位《大型医用设备采购制度》要求“10-50万元人民币的采购项目，采用医院邀请招标方式采购，50-100万元人民币的采购项目，采用社会邀请招标方式采购”，此制度违反招标投标法律规定，医院无权对采购限额(货物5万元)以上项目以自行招标方式采购，其中5-20万元设备采购均未招标的意见。

　　医院按照财政拨款资金和医院自筹资金分类，凡是财政拨入的专项采购资金、按国家规定需集中采购的项目以及医院自筹资金达到政府采购公开招标数额标准的如：货物类预算金额100万元以上的各类货物;工程类预算金额200万元以上的各类工程;服务类预算金额100万元以上的各类服务，按《政府采购集中采购目录和采购限额标准》采购和公开招投标，并经过政府采购的流程进行申请报备等等。其余采购资金也就是医院自筹资金且“政府公开招投标限额”之下的按照医院内部采购制度由医院组织招投标和采购。基建大修项目除了依据《政府采购目录》外，同时执行申康发【2007】83号文件《市级医院大修改造项目管理办法》的规定：“施工单项合同估算价在200万元人民币以上的;重要设备、材料监理等服务的采购，单项合同估算在50万元人民币以上的;勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算在50万元人民币以上的;单项估算价低于前三项规定，但项目总投资额在3000万元人民币以上的，必须委托有相应资质的代理单位进行招标”。

　　两者的分歧在于，医院主张自筹资金且“政府公开招投标限额”之下的按照医院内部采购制度由医院组织招投标和采购。事务所认为不论资金来源采购限额之上均应按照采购法、招投标法的规定执行。

　　笔者认为，1、在现行的法规制度未修改前，仍应按现行的法规执行，其中：财政性资金，也就是政府拨入的专款包括科研经费、重点学科等拨入经费等，国家对相关的采购项目有规定必须采用政府集中采购方式或者公开招投标采购方式的应严格按照政府采购流程执行，对于医院自筹资金且国家未予以明确规定的采购项目，可以按照单位内部采购制度执行;2、医院项目采购的内控制度必须按照《政府采购法》、《招投标法》、《市政府采购集中采购目录和采购限额标准》的规定制定，并更进一步细化，将采购资金分段加以控制和监督。医院自行采购的流程也应参照相关的国家法律、法规、制度规定的流程执行。

　　三、政府集中采购与单位自行组织采购的区别?

　　集中采购是指有集中采购机构采购集中采购目录规定的项目或者限额以上的项目，要由集中采购机构完成，特指现在的政府采购中心。

　　部门集中采购是指由各部门受过政府采购培训的人员采购集中采购目录规定的特种设备或者采购目录以外的项目的行为。

　　自行采购，指的是由采购人自行采购采购目录以外的或者限额以下的项目的行为。

　　政府集中采购由于是政府行为降低了医院作为采购单位自行采购的风险。但是在实际工作也存在局限性：1、政府集中采购的周期长。一般说来政府采购程序应为:采购人申报年度采购计划——落实采购资金——财政部门逐级审核下达采购计划——采购人委托集中采购机构实施采购——公开招标确定供应商——公布政府采购信息——签定政府采购合同——供应商履行合同(供货)——采购人验收——采购文件审核备案——支付采购资金。从单位提出申请到实际验收入库要历时几个月;2、政府集中采购的商品价格不便宜。政府采购的最终目标是采购到质优价廉的商品，但在实际操作中，设备配备、物品采购上没有统一的标准，各单位对物品采购数量的多少、品值的高低随意性很大，造成同类物品数量较少而所需物品种类繁多，尤其是一次采购的数量与金额更小，难以形成大的招标氛围，政府采购优势不明显[2]。同时企业为实现利润最大化，割裂政府采购市场和零售市场，为政府采购提供特供机型，即所谓政府采购专供机型。这些机型不在零售市场出售，因此无法直接将政府采购价与市场价进行比对，供应商可以肆意报价，使得采购价格应低于市场平均价格这一法律规定变为一纸空文[3]。

　　相对于政府集中采购来讲，医院自行采购形式灵活，且可按实际使用的需要逐步购入降低成本，但由于是医院直接对外开展的采购也业务，增加了采购的风险，对单位的项目采购的内控制度、采购人员的素质要求高，否则极易产生管理上的漏洞。自行采购应遵循政府采购的原则，按照政府采购的形式和流程执行。

　　笔者认为，在完善医院内部采购制度时应明确凡是按国家规定进行政府集中采购、公开招投标的项目应严格按法律制度办事，没有明确规定的采购项目按照单位项目采购的内控制度执行。医院自行采购的流程也应参照相关的国家法律、法规、制度规定的流程执行。

　　首先应细化完善内部控制制度，1、项目事前要进行可行性论证，才能安排项目预算资金;2、项目立项按采购金额做审批授权，且要符合“三重一大”的管理要求;3、采购流程应参照《政府采购法》的相关条款，根据实际情况决定采取的招投标方式(五种形式);4、组织招投标小组，其中的组成结构应符合《招投标法》的规定“评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二”;5、采购合同签订应经过相关职能部门的汇签，等等各个环节加以监控，降低采购风险。

　　作者 ：孙娟（龙华医院） 来源：微信公众号 中培财审通